亚洲开发银行贷款宁夏六盘山扶贫农村 公路发展项目绩效评价报告摘要

一、项目概述

六盘山片区地处宁夏中南部，地形险峻、沟壑纵横、干旱少雨，水土流失严重，经济发展处于较低水平，西海固地区曾被联合国粮食开发署确定为“最不适宜人类生存的地区之一”。2017年以来，为改善当地交通基础设施，如期打赢脱贫攻坚战，在党中央国务院和宁夏回族自治区党委政府的大力支持下，亚洲开发银行贷款宁夏六盘山扶贫农村公路发展项目（以下简称“项目”）顺利实施，旨在为宁夏中南部地区建设一批县乡村连通的农村公路，便于人员出行和货物运输，为当地产业发展及贫困人口就学就业提供便利条件，促进群众稳定增收，确保与全国同步进入小康社会。项目规划在原州区、西吉县、彭阳县、泾源县、隆德县、海原县和同心县7个县（区）建设7条干线道路（总长266.7公里）和21条支线公路（总长168.3公里），涉及110个行政村，总受益人口达22.2万人，其中贫困人口占比52.25%。截至2022年12月31日，各项目区贷款资金8,917.73万美元，到位率89.18%，项目基本完成预期产出目标，道路建设完成率为99.32%，绩效评价得分为93.83分，绩效评价等级为“实施顺利”。

二、评价结论

项目总体评价得分为93.83分，综合绩效评价等级为“实施顺利”，评价指标体系包括相关性、效率、效果、可持续性四项原则，具体评价结论如下：

（一）“相关性”原则评价百分制得分100分，加权得分20分，评价等级为“高度相关”。

一是项目与亚行战略高度契合。亚行在《2020战略》中提出“构建一个没有贫困的亚太地区”，《2030战略》中提出“加大扶贫投入，促进区域发展，提高贫困人口的生产和生活水平”的战略方向。项目旨在完善贫困山区的交通网络，通过基础设施先建先行，畅通贫困地区人流物流，促进当地优秀特色产业发展，稳步提升贫困人口收入，持续改善群众生活水平，实现贫困村出列，项目符合亚行关于减贫等相关战略方向。二是项目与国家政策高度吻合。《国务院办公厅关于促进公共交通发展的指导意见》（2017年）明确要求“完善农村公路交通运输体系，提高农村交通运输的安全性、便捷性、经济性，加强农村公路建设和维护”，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年）中提出“推进农村基础设施建设，完善农村公路、供水、供电、通讯等基础设施，充分发挥农村公路在促进农村经济和社会发展中的作用”。项目助力脱贫攻坚，有效衔接乡村振兴，加强城乡经济交流和互动，促进当地农产品流通，从而助力宁夏六盘山等地区按期、按计划脱贫摘帽，项目的实施积极响应了国家政策。三是项目与自治区相关规划高度相符。项目推动了群众增收致富，有效提高了项目区农村公共交通发展水平，方便当地居民出行和社会交往，为加强城乡交流和互动做出积极贡献，与《宁夏回族自治区扶贫开发“十二五”规划》《宁夏回族自治区扶贫开发“十三五”规划》《宁夏回族自治区交通运输发展“十三五”规划》《宁夏回族自治区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接“十四五”规划》等政策要求相符。四是项目符合当地群众出行需求。项目建成保障了110个行政村如期脱贫，为当地群众外出务工提供便利，连接多个乡村实现城乡互通，改善项目区内的农村交通状况，有效推动干线网高效衔接，基础路联通升级，客货运输畅联优化，符合当地群众关于扶贫路、致富路的期盼。

（二）“效率”原则评价百分制得分91.26分，加权得分45.63分，评价等级为“效率非常高”。

一是项目进度按期完成，实现相应产出。项目各条道路均按照计划日期开工，实际开工时间与计划开工时间相符。项目实施中，大部分按计划推进，部分项目受新冠疫情影响进度，也在依规报批调整实施计划后按期完成。“农村公路改造升级、农村公路安全可持续性提升、影响评估和项目实施能力”三个子项目均实现既定产出。二是预算执行到位，资金筹措及时。项目采购和财务支付均严格按照财政部、亚行和自治区相关规定执行，各级财政部门均严格履行职责，积极为项目筹措建设资金，监督项目实施单位和有关机构规范使用贷款资金。项目单位严格把控招标、施工等环节，压实建设成本，减少不必要支出，保障了资金使用的安全、规范、有效。三是机构配置合理，制度建设完备。各级部门分工职责明确，机构配置合理适当，项目办负责项目的协调、管理和服务工作，且配备有道路工程、安全、投资、采购、社会和环境方面专家，各县（区）项目实施机构负责项目具体执行与实施。项目办为本项目专门制定了《项目管理手册》《财务管理手册》《环境管理计划》等管理制度，各县（区）项目实施机构在项目实施过程中均严格执行落实，保障了项目的高效运转。四是资源投入经济有效，多措并举亮点出新。项目目前修建了421公里乡村道路，打通了宁夏中南部地区的交通网络，解决了周边群众出行难的问题，带动群众就业，协同宁夏“六新六优六特”产业发展，资源投入物有所值。项目专门成立妇女养护小组，负责执行支线道路的日常清洁及养护工作，有效利用了农村妇女剩余劳动力，解决了就业问题，利用当地妇女勤劳肯干的品质，进一步保障了项目产出的质量维护，项目契合亚行加快推进性别平等的战略要求，同时提升了当地留守妇女的家庭地位和社会地位。整体项目按县（区）职权分级负责，各方统筹推进，内外协同落实，责任落实到位，任务包抓到人，既关注了项目整体进度和效果，又注重逐个标段的建设质量。

（三）“效果”原则评价百分制得分90.98分，加权得分18.20分，评价等级为“非常满意”。

一是贫困人口覆盖面大，移民安置顺利推进。项目建设范围大，主线道路涉及受益群众120,000人，贫困人口占比41%，21条支线道路涉及受益群众104,127人，贫困人口占比58%，项目用地拆迁与沿线群众的利益密切相关，各县（区）制定《移民安置计划》，保证征地拆迁、安置赔偿有序执行，项目移民和安置工作顺利完成。二是经济效益可观，吸纳群众就业、发展特色产业、开发旅游资源。在项目实施过程中吸纳农民群众参与建设，为其就近就业增收提供机会；项目建设促进了六盘山片区特色产业发展，打通了产业外输要道，为本地产业发展提供了快速通道；道路通畅带动旅游业发展，特色梯田、农家乐、红色基地旅游前景良好。三是社会效益显著，方便群众出行，促进文化交流。项目改善了当地交通状况，使得当地居民的出行更加便利，方便群众就医求学，促进了当地医疗和教育事业的发展，受益群众对项目满意度高达80%以上；项目也促进了当地与外界的文化交流和互动，推动当地文化发展、移风易俗和美丽乡村建设。四是全力避免环境影响，有效防止水土流失。项目建设过程中，施工单位采用防尘网、隔音墙、除尘喷雾等各种措施积极降低了对环境的不良影响。同时道路沿线护坡工程的建设固定了土壤结构，防止山体滑坡与水土流失，保护项目区生态环境可持续发展。

（四）“可持续性”原则评价百分制得分100分，加权得分10分，评价等级为“高度可持续”。

一是提高公路养护质量，延长公路使用寿命。项目建成后由当地政府道路管理机构承担养护任务，安排专项资金，落实“防治结合、预防为主”措施，保持路面横坡、路肩、排水和绿化等设施完好。二是注重信用建设，偿债能力稳定。自治区政府高度重视信用建设，项目将还款资金列入财政一般公共预算支出，还款来源稳定。三是营造人才发展环境，实现人才聚集效应。项目实施培养了一批项目管理人才，具备项目运营的管理、维护能力。同时，当地政府将交通规划与产业发展融合布局，在项目区初步形成了民营企业家、创业者、熟练技术工人、现代农民等各类人才聚集效应。四是保持政策连续稳定，持续支持项目运营。随着全面建设社会主义现代化国家的战略目标的提出和推进，为实现乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接，未来几年农村公路建设仍将是政策的支持重点，六盘山扶贫公路将按照《自治区提升农村公路质量服务乡村振兴三年攻坚行动方案》中“应养尽养”的原则维护，保障六盘山扶贫公路为沿线居民提供可持续的、便利的交通运输条件。

三、经验教训及建议

（一）成功经验

1.管理机制完善，激发主体活力

项目实施过程中形成了完善的管理体制机制，相关各方坚持相互协调，统筹推进，狠抓落实的原则，充分激发项目参与主体的活力，各项职能职责落实到位。亚行通过全流程监管项目实施，对各个环节严格把关，定期组织检查，跟踪项目进度，发现问题并及时协调解决，也使得项目实施机构及相关管理人员学习到国际的先进管理理念。自治区政府高度重视项目实施，组织财政、交通、发改等部门统一思想、同向发力，加大对外债项目全流程的监督管理，坚定“为六盘山片区人民群众谋福祉，抓机遇”的目标，踔厉奋发，统筹推进。建设单位落实主体责任，应用国内先进建设技术提升质量标准。设计、咨询单位利用亚行贷款平台，吸取国际金融组织的先进管理经验，提升整体项目保障能力。

2.均衡发展机会

公路建设是地方发展的“导航图”和“指南针”，通过公路建设，发展民计民生是助力脱贫攻坚，实现乡村振兴的有效手段。项目关注到贫困山区发展机遇问题，通过提供劳动岗位、加强技能培训等多种形式，助力技能提升和就业增收。选聘123名妇女组建养护小组21个，将农村部分剩余妇女劳动力吸引到公路养护当中。开展培训活动不仅使她们掌握公路养护的知识和技术，也使其开阔视野，增长见识，提高家庭地位。同时，完善的交通网为新生劳动力提升技能水平，为外出务工、回乡创业提供便利条件。当地残疾人、留守老人依托项目建成的通畅道路，从事养殖和庭院经济，保障基本生活。依托本项目孕育出的新业态，为乡村旅游、农村电商、特色农产品的发展提供了更多可能。

3.项目实施依法依规，群众受益深得民心

各县（区）通过建立信息披露机制、抱怨与申诉通道，及时畅通项目实施中的信息沟通，依托基层党组织和基层村民自治组织召开专题讨论会、座谈会，积极听取民意，回应群众诉求，提高项目公众参与度，调动群众积极性，使项目实施最大限度得到理解和支持，赢得广泛的群众基础。各类监督机制落实见效，财政部门和项目办对资金支付严格把关，确保工程保质保量按期完工，财务程序合法合规，同时，督促当地政府、纪检、审计等部门加强在建工程的管理。通过制定《移民安置计划》，保证项目征地拆迁、安置赔偿等工作有序开展，依法依规，合情合理，保障拆迁群众利益，移民安置深得民心。

（二）存在问题

1.依赖政府投资，筹资渠道单一

六盘山片区经济发展底子薄，地方财政能力弱，项目通过申请亚行贷款资金和国内专项资金解决建设资金问题，以政府投资为主。项目区内产业尚处于萌芽状态，产业收益反哺道路建设能力不足，未能充分吸引社会资本参与，筹资渠道单一。

2.新技术应用不足，现代路网质效不优

项目建设采用了较为先进的建筑技术、生态环保技术、安全防护技术。但是距离推动“四好农村路”高质量发展，着力打造品质高、网络畅、服务优、路域美的宁夏农村公路网的目标仍有差距。

（三）建议

1.加强规划引领，创新工作管理机制

在项目实施前，要充分预估风险，及时了解项目涉及问题，建立牵头部门负责、分工协作、清单管理、重点督查、效果评估等创新工作机制。形成“一项工作、一套专班、一套方案”全周期规划，发挥规划引领，建立工作管理机制。在项目实施过程中要充分利用信息技术、人工智能、大数据等新技术，建立项目管理平台，实现项目进度、成本控制、结果预估等方面的实时监测，确保在遇到突发事件时能够及时启动应急预案。

2.挖掘融资多样性，深入推广引资引智

加大农村公路建设与沿线旅游资源、特色产业融合发展力度，依托泾源黄牛肉、西吉芹菜、彭阳黄梅杏等“六新六特六优”产业，构建“产业+道路”协同发展体系，结合生态治理、乡村振兴、产业开发等理念，打造适宜社会资本参与的多方协同开发项目，发挥道路畅通带动产业发展，产业收益反哺道路建设，拓宽项目融资渠道，形成多元化投资新局面，激发当地经济活力。

3.增加新设备、新技术，建设“四好农村路”

公路建设过程中，在坡度大、弯道急，行驶难度高的区段设置安全标识，语音提示、数字探头、滑坡监控等设施，借助现代互联网、物联网技术，实时监控道路情况，为群众安全出行保驾护航，进一步缩短与“四好农村路”建设差距。在后期运营过程中，关注农村新业态发展，适时增加相关配套设施，推动乡村振兴驶入发展快车道，成为乡村振兴“加速器”。